《实施条例》施行的重点、难点及对策

　　就法律体系而言，实施条例是法律的细化、必要说明和配套文件。《中华人民共和国档案法实施条例》是档案法的合理延伸和具体要求，是档案工作必须遵循的行为规范。贯彻落实《实施条例》，重点和难点问题主要表现在以下几个方面。

　　一、《实施条例》施行的重点

　　《实施条例》分为8章、52条、7400余字，每一章、每一条、每一个字都非常重要，以下方面尤其应引起重视和关注。

　　明确党领导档案工作要求，进一步健全党对档案工作的领导制度。《实施条例》第三条规定档案工作应当坚持和加强党的领导，再次从法律上明确党对档案工作的领导，以法律形式固化档案工作的政治定位，从根本上回答了档案“为谁而管”的问题。

　　明确各级档案机构及其职责，进一步发挥各主体在档案治理体系现代化中的作用。《实施条例》第十三条首次明确乡镇人民政府档案工作职责，有利于完善档案基层公共治理。第十九条新增了机关、团体、企业事业单位和其他组织档案工作职责，第二十八条新增了对档案服务企业进行规范管理的规定。同时，新增了“监督检查”一章。上述新规定，有利于档案主管部门加强和改进执法监督工作，健全执法监督机制。

　　注重人才队伍培养，明确指出高素质档案人员是保障档案事业高质量发展的基础。要求各相关部门应当为档案工作人员的教育培训、职称评审、岗位聘用等创造条件，不断提高档案工作人员的专业水平和业务能力。就目前情况看，档案在职教育培训还不系统，档案专业队伍继续教育培养途径不多，机关档案人员无法纳入档案职称系列评审，应在教育培训、职称评定等方面完善机制和管理办法。

　　档案开放模式由一元向多元转变，有利于适应档案治理法治化的发展要求。《实施条例》第三十条规定国家档案馆会同档案形成单位或者移交单位进行档案开放审核，协同机制的建立彻底改变了档案开放的集权型权力结构。同时规定相关部门保管的尚未向国家档案馆移交的档案，亦可向社会提供利用。鼓励创新档案利用服务形式，推进档案查询利用服务线上线下融合，切合当前人民群众利用在线化、查找便捷化的特点。提倡国家档案馆以档案文献出版物、档案文化创意产品等形式，开展馆藏档案的开发利用、公布与传播。

　　保障依法接收档案所需库房及设施设备，有利于确保档案安全保管。《实施条例》第二十三条新增规定“任何单位和个人不得侵占、挪用国家档案馆的馆舍，不得擅自改变国家档案馆馆舍的功能和用途”，有望彻底改变部分基层国家综合档案馆馆舍被挤占挪用的现实，确保档案安全保管。

　　新增设“档案信息化建设”专章，有利于加快档案治理体系现代化进程。该章对电子档案的合法要件、地位、作用和安全管理要求以及信息系统建设等方面作出了明确规定，明确了单位在档案信息化建设中的职责和档案馆在接收与保管电子档案中的职责，同时鼓励有条件的单位开展文字、语音、图像识别工作，加强档案资源深度挖掘和开发利用。

　　强化档案多元主体协同参与机制，有利于构建更为健全科学的档案治理体系。《实施条例》第九条规定，国家鼓励和支持社会力量通过依法兴办实体、资助项目等形式，参与和支持档案事业发展。上述规定补齐了原《中华人民共和国档案法实施办法》的不足和短板，是构建档案治理体系的重要元素，将使档案治理体系完整、科学、协同高效。

　　二、《实施条例》施行中存在的难点问题

　　档案分级管理落实难度较大。《实施条例》第五条指出，国家档案馆馆藏的永久保管档案分一、二、三级管理。在实际操作中，所谓的“永久”保管也不是一成不变的，其划分也存在一定的主观性。同时，分级后的档案是分级存放还是维持原貌存放？各有利弊。分级存放破坏了档案的完整性，不利于查阅利用。维持原貌又不便于对珍贵档案的集中管理和保护。

　　鼓励社会力量参与和支持档案事业发展实施难度较大。实际工作中，大多数企业事业单位、社会组织和个人等社会力量参与行业相关活动时都难免带有倾向性。“学术交流”“科普教育”“政策咨询”“标准制定”，本应是档案部门职责范围内的工作，交由行业组织去做，容易给工作造成诸多不便。

　　档案工作人员配备难以达到相关规定要求。《实施条例》要求“国家档案馆应当配备与其职责和规模相适应的专业人员。”实际工作中，各地新馆纷纷建成，新接收进馆的档案数量成倍增长，但受机构编制等因素影响，档案馆实际配备人员数量不足，与其职责和规模不相适应。

　　拒不归档问题难以杜绝。《实施条例》明确规定“任何内设机构和个人不得拒绝归档或者据为己有”。这一条款的实施难度主要体现在对应归档文件材料的解读上，如电视台、报社等单位的部分记者，片面认为个人在工作中拍摄的照片、音视频资料等是个人成果，不愿归档。少数科研人员不向档案部门移交科研项目档案，档案部门工作人员也“无可奈何”。

　　档案馆舍被侵占、挪用等问题难以有效解决。《实施条例》有此方面的硬性规定，但在基层实施时有些难度，尤其是经济不发达地区。虽在第五十条中明确了其法律责任，但馆舍被侵占、挪用现象仍有发生。

　　档案信息化建设阻力重重。目前，办公自动化系统、业务系统建设方式多样、特点各异，业务数据实行单套制乃大势所趋，加之因强调保密而设置的“信息壁垒”，某些档案系统难以与业务系统对接。因此，实现对电子档案的全过程管理需要从顶层设计来统筹考虑、整体推进。

　　三、在权责明晰方面的问题

　　档案行政执法队伍建设需要探索新路径。《实施条例》规定，县级以上档案主管部门应当加强档案行政执法队伍建设。实际工作中，档案主管部门有执法资格，但力量不足，多数市县档案主管部门往往只有1至2名专职档案工作人员。相应地，档案馆工作人员有执法证，但无执法资格。

　　追究法律责任的主体不明确。《实施条例》第四十八条、第四十九条、第五十条指出，对国家档案馆、单位或者个人违反国家有关规定的，由县级以上档案主管部门责令限期改正；情节严重的，由有关机关对负有责任的领导人员和直接责任人员依法给予处分。这些“有关机关”需要明确具体指向，确保责任落到实处。

　　违法行为难以查处。在开展档案执法检查过程中，存在以“业务检查”替代“行政执法”的现象。执法力度不强，程序简单、记录不完善等不规范行为，一定程度上也影响了执法的权威性、公正性。档案主管部门行政责任约束不够有力，档案法及其《实施条例》对档案主管部门行使执法权力不当或不行使执法权力的法律责任设置亟待完善。少数档案主管部门不愿执法或不当执法，使一些违法案件未能得到及时查处。

　　四、对策与建议

　　加大档案执法力度。对档案管理制度运行、业务管理、工作人员管理、保管设施配置、信息化建设和信息安全保障、违法行为等实施监督或检查，是档案法赋予档案主管部门和相关主体的权力。《实施条例》作了进一步细化和界定。为了保障监督检查有效进行，需要构建由单位内部监督与社会外部监督、档案法律监督与档案行政监督、部门常态化监督与政府回应性监管、组织事中监督与事后监督相结合的监督检查制度，以增强监督检查效果。同时，要健全行政执法机制，强化行政执法教育，落实行政执法责任，健全行政执法监督体系。

　　加大档案开放力度。国家档案馆应当积极探索建立馆藏档案开放审核协同机制，加快馆藏到期档案开放审核步伐，分期分批向社会开放档案，并通过报刊、新媒体等形式公布开放档案的目录和全文，创新利用服务形式，推进查询利用服务线上线下相融合，促进档案资源的远程利用和社会共享。

　　加快档案信息化建设。加强档案信息化建设的顶层设计，重点抓好办公自动化系统、业务系统归档功能建设，并与电子档案管理系统相互衔接，实现对电子档案的全过程管理。积极建设、运行维护数字档案馆（室），为不同网络环境中的数字资源收集、长期安全保存和有效利用提供保障。提高馆藏数字资源占比，提升信息共享服务水平，促进全国档案数字资源跨区域、跨层级、跨部门共享利用。

　　加强专业人才队伍培养。大力实施“人才强档”工程，开展专业人才梯队建设，完善人才选拔机制、激励机制和评价机制，为档案事业持续健康有序发展增添新动能。

　　原载于《中国档案报》2024年9月5日 总第4184期  第一版