《实施条例》与其他档案法律法规的衔接

　　法律是治国之重器，良法是善治之前提。《中华人民共和国档案法实施条例》是坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，以习近平法治思想和习近平总书记对档案工作重要指示批示精神统领档案事业法治化发展的科学产物，必将为加快建设中国特色社会主义档案法律体系、谱写新时代档案事业良法善治的新篇章贡献重要力量。《实施条例》坚持科学立法、民主立法、依法立法，以《中华人民共和国档案法》为立法依据，遵循“法制统一”原则，通过加强与其他档案法律法规的衔接，为增强我国档案法律规范整体功效提供了坚实基础。主要体现在以下几个方面。

　　一、立法目的衔接：彰显全面依法治档的整体性

　　以符合上位法“立法目的”为下限，是下位法之合理性存在的意义表征，亦是判断其是否符合“法制统一”原则的基础要素之一。“法制统一”原则是我国明确的重要立法原则之一。其中，《中华人民共和国宪法》第五条明确规定，“国家维护社会主义法制的统一和尊严”。《中华人民共和国立法法》第五条明确规定，“立法应当符合宪法的规定、原则和精神，依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一、尊严、权威”。从立法内容看，《实施条例》贯彻落实这一原则，在不与宪法或上位法相抵触的基础上，注重加强与相关档案法律法规的协调衔接，确保档案法律体系的科学完备与内在统一。

　　一方面，《实施条例》继承延续了档案法的立法目的。档案法第一条开宗明义地指出其立法目的是“为了加强档案管理，规范档案收集、整理工作，有效保护和利用档案，提高档案信息化建设水平，推进国家治理体系和治理能力现代化，为中国特色社会主义事业服务”。遵循如是逻辑，《实施条例》首先指明其立法依据是档案法，重点通过第二章“档案机构及其职责”、第三章“档案的管理”、第四章“档案的利用和公布”、第五章“档案信息化建设”等对档案管理要求予以具体规定，对档案法的立法目的逐一精准回应。为凸显档案治理之于国家治理体系和治理能力现代化的重要支撑作用，《实施条例》专门对健全党领导档案工作的体制机制作出规定，明确档案主管部门、人民政府、国家档案馆和机关、团体、企业事业单位以及其他组织等参与档案工作的职责。同时，着眼于档案工作融入网络强国、数字中国、国家文化数字化等战略大局，对档案安全、档案信息化建设、数字档案资源共享利用等作出法律规定。

　　另一方面，《实施条例》合理汲取了相关下位法的立法目的。《法治中国建设规划（2020—2025年）》明确擘画了统筹推进法治中国建设各项工作的发展路线与具体路径，指明其总体目标之一是“实现法律规范科学完备统一”。《实施条例》以档案法律体系建设的“整体性”为价值导向，在一定程度上可谓以档案法为核心、吸收借鉴其他档案法律法规内容之精髓的集大成者。例如，着眼于各系统专业档案科学规范管理，《实施条例》通过第六条规定赋予中央和省级国家机关制定本系统专业档案管理制度和办法的法定权力，体现了其与《科学技术档案工作条例》第三十五条、《机关档案管理规定》第十条等规定的协调衔接。为确保重大活动和突发事件档案完整、安全与有效利用，《实施条例》以《重大活动和突发事件档案管理办法》第十三条为参考，将“在重大活动、突发事件应对活动相关档案工作中表现突出的”列为档案工作表彰、奖励的情形之一。为保障档案专业人员权益、提升档案专业人员素质，《实施条例》吸收借鉴了《档案专业人员继续教育规定》的积极成分，新增第十七条明确规定档案主管部门、档案馆和机关、团体、企业事业单位以及其他组织应当为档案工作人员的教育培训、职称评审、岗位聘用等创造条件，从而为新时代档案人才队伍建设指明了法律依据。

　　二、调整对象衔接：维持法律责任主体的一致性

　　在“法制统一”原则的指引下，《实施条例》注重维持其在责任主体认定、内容规定等方面与其他档案法律法规的内在关联，确保其法权、法条、法益不相抵触。

　　一方面，以依据型衔接为手段，凸显《实施条例》对于档案法的上位遵从关系。依据型衔接，即在立法依据条款中直接指明档案法中有关档案工作责任主体的规定。“档案法”在《实施条例》中的出现频次高达15次、共涉及12个条款，直接反映出《实施条例》与档案法的依据型衔接关系。以档案法为遵从，《实施条例》具体明确了档案主管部门、档案馆和机关、团体、企业事业单位以及其他组织等的档案工作职责范围。例如，在第二章“档案机构及其职责”部分，第十一条、第十二条、第十三条先后规定国家档案主管部门、县级以上地方档案主管部门、乡镇人民政府应当依照档案法第八条履行相应职责。第十六条规定，国家档案馆应当依照档案法第十条履行相应职责。在第三章“档案的管理”部分，第二十八条明确规定档案馆和机关、团体、企业事业单位以及其他组织委托档案服务应当依照档案法第二十四条规定。

　　另一方面，以认可型衔接为手段，强化《实施条例》对于档案法律法规的下位协调关系。认可型衔接，即《实施条例》虽未直接援引相关档案法律法规中有关档案工作责任主体的具体条款，但在条文设计中认可其原则、规则、程序等。例如，为保障和监督档案主管部门依法实施行政处罚，《实施条例》以《档案行政处罚程序规定》为参考，在第十一条第三款、第十二条第三款以及第六章、第七章等有关规定中为国家和县级以上档案主管部门强化对档案工作监督检查和违法行为查处等提供了法规依据。为强化乡镇人民政府对所属单位和基层群众性自治组织等档案工作的监督指导，《实施条例》第十三条规定以档案法第八条第三款为基础，并与《乡镇档案工作办法》《村级档案管理办法》《城市社区档案管理办法》等法律法规中涉及乡镇人民政府的档案工作职责规定保持一致。

　　三、制度设计衔接：突出档案法律体系的系统性

　　《实施条例》在我国档案法律体系中具有承上启下的关键作用，其在立法过程中突出整体谋划与集成思维，注重加强与其他档案法律法规之间制度设计的关联性，使档案法律体系各要素彼此串联、形成有机整体，通过制度设计的创新联动有效提升档案立法质量。

　　一方面，《实施条例》与档案法密切配套，“联动效益”突出。《实施条例》是档案法之下最重要的行政法规，其目的在于严格遵循档案法立法原则和宗旨，便于档案法贯彻落实。《实施条例》全面遵从档案法的体例结构，以契合档案工作客观规律与发展需求为基础，重点对档案法新增的档案开放审核、档案信息化建设、监督检查等规定予以细化。《实施条例》呈现出较强的可操作性与可执行性，避免相关规定过于抽象而难以落地，为相关主体履职尽责提供了法律依据。

　　另一方面，《实施条例》与其他档案法律法规系统关联，“共生效应”明显。以依法治档全面推进档案事业现代化的关键在于，逐步建立健全以宪法为依据、以档案法为核心、以相关单项档案法律法规为配套的档案法律体系，确保档案事业发展始终在法治化、制度化、规范化的轨道上前行。《实施条例》充分汲取低位阶法律法规的内容精髓，凸显档案法律体系的内在贯通。重点表现如下：

　　一是在档案收集方面，《实施条例》第二十一条规定档案馆可以通过接受捐献、购买、代存、交换等方式收集档案，这与《各级各类档案馆收集档案范围的规定》的第三条第三款“通过接受捐赠、购买等形式获取”对国家和社会有利用价值的档案这一规定相衔接。二是在档案外包服务方面，以《企业档案管理规定》第七条为借鉴，《实施条例》第二十八条对有关受委托档案服务企业的条件进行了具体规定，以确保档案安全和服务质量。三是在档案开放利用方面，《实施条例》第四章“档案的利用和公布”中有关档案开放审核、档案延期开放、开放档案利用等规定体现了与《国家档案馆档案开放办法》的相互关联。四是在档案信息化建设方面，《实施条例》第三十八条关于电子档案管理信息系统建设的规定与《电子档案管理系统基本功能规定》协调一致；第三十九条、第四十条、第四十一条有关电子档案应当符合的条件、移交接收、异地备份保管等规定在一定程度上汲取了国家档案局最新起草的《电子档案管理办法（征求意见稿）》的科学成分。为保证档案数字化成果的质量和安全，第四十二条有关传统载体档案数字化工作的规定继承了《档案数字化外包安全管理规范》等法律规定的制度设计。五是在档案监督检查和法律责任方面，《实施条例》第四十六条、第四十七条、第四十八条、第四十九条等有关涉嫌档案违法的处理、执法人员资格要求、责令限期改正或者处分、行政处罚等规定与《档案执法监督检查工作暂行规定》和《档案行政处罚程序规定》等部门规章相互配套、彼此关联。

　　坚持社会主义法制统一是构建中国特色社会主义法律体系的基本经验。《实施条例》与其他档案法律法规的衔接，直接关涉档案法治效果与法治权威，充分体现了其在立法过程中对“法制统一”原则的贯彻落实，也进一步增强了档案法律体系的整体性、一致性与系统性。面向未来，仍需以增强我国档案法律体系的整体功效为核心，建立健全相关配套制度，增强制度运行的协调性、联动性，把档案法治建设真正落到实处。

　　原载于《中国档案报》2024年8月8日 总第4172期  第一版