档案工作定期报告制度探析

　　文/徐拥军 张群群

　　《中华人民共和国档案法实施条例》（以下简称《实施条例》）第四十五条提出建立档案工作定期报告制度，对于强化档案工作监督检查具有重要意义。但现有关于档案工作定期报告制度的规定较为笼统，缺乏具体的内容设计和流程规范，有待进一步细化，学界对于档案领域定期报告制度的研究也较少，笔者以《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）和《实施条例》为依据，回顾档案工作定期报告制度的创设历程，厘清责任主体，提出报告的编写原则和内容要求，完善制度的实施流程，以期为我国档案工作定期报告制度建设提供参考借鉴。

　　定期报告制度的提出

　　2019年施行的《机关档案管理规定》第十条第六款、第五十一条首次提出了年度报告制度;2021年施行的《档案工作检查办法》第十五条则规定，各单位应当在每年年底前向档案主管部门报送自我检查情况。《实施条例》吸收以上制度与实践的经验，干第四十五条审慎提出：“国家档案馆和机关、群团组织、国有企业事业单位应当定期向同级档案主管部门报送本单位档案工作情况”，进一步扩大了相关责任主体范围，以行政法规推动档案工作定期报告制度的实质性建立和落实。

　　建立档案工作定期报告制度是建构常态化、长效化、精准化监督机制的必然选择。一方面，周期性的报告要求促使编报方不断强化责任落实和自我监督，有效提升档案工作规范化水平;另一方面，该制度在接收方监督力量的投放、监督力度的持续等方面具有显著优势，可有效改善局馆分立后因专业力量不足而导致的监管缺位现象。

　　定期报告制度的责任主体

　　1.编报方及主要职责

　　根据《实施条例》规定，国家档案馆和机关、群团组织、国有企业事业单位是档案工作定期报告的编报方。

　　国家档案馆。《“十四五”全国档案事业发展规划》提出探索实施分层次监督指导，完善档案主管部门与行业主管部门协同配合的专业档案管理体制。据此，鼓励国家专门档案馆、部门档案馆向同级档案主管部门报送报告时，同步抄送至行业主管部门。

　　机关、群团组织、国有企业事业单位。《档案法》《实施条例》要求上述单位对其所属单位的档案工作实行监督和指导。《机关档案管理规定》要求机关应将年度报告报送同级档案行政管理部门、上级档案部门。据此，鼓励群团组织、国有企业事业单位在向同级档案主管部门报送报告时，同步抄送至上级单位档案部门。

　　编报方应当按规定内容和时限报送档案工作报告。单位主要负责人应对报告的真实性、完整性、准确性、规范性负责。

　　2.接收方及主要职责

　　《档案法》规定档案主管部门是进行档案工作监督检查的主体。《实施条例》则进一步规定档案主管部门是档案工作定期报告的接收方。接收方应当定期组织报告的编报工作，并对报告进行审核反馈、分析使用。

　　档案工作定期报告制度的责任主体及对应编报一接收关系如表所示。

定期报告制度的责任主体及对应编报—接收关系表

　　定期报告的编写原则

　　第一，法规遵从，全面落实制度要求。报告内容应以《档案法》《实施条例》，以及《档案工作检查办法》《机关档案管理规定》《企业档案管理规定》等相关档案法规制度为依据展开，尤其对其中涉及档案工作监督检查内容的条款做到一一回应。

　　第二，统筹兼顾，突出重点领域。一方面，报告的内容应涵盖本年度任务完成情况、上一年度反馈问题整改落实情况，下一年度工作计划，从而全面反映本单位的档案工作。另一方面，报告在内容上应与档案事业统计年报相互补充、互为印证。报告中应突出后者未能涉及或不能量化的内容，充分发挥文字表述优势，对本年度工作经验教训进行总结。

　　第三，实事求是，强化问题导向。报告应关注档案工作开展时遇到的问题或困难，深入剖析法规政策、体制机制、资源保障等因素，并积极探索解决措施。例如，应关注《档案法》《实施条例》中的若干创新性规定在落实过程中遇到的障碍，以期通过积极沟通反馈，持续提升法规制度的可操作性和执行力。

　　第四，突破创新，内蕴前瞻意识。一方面，报告应致力于挖掘法规执行、实践推进、业务创新等方面的典型案例，提炼出可复制、可借鉴的经验，推动档案工作创新性发展。另一方面，报告应重视下一年度工作计划的制定，这既有利于编报方形成前瞻性思维，明晰发展方向，也有利于接收方强化前端控制与源头治理，提升监管效能。

　　档案工作定期报告的重点内容

　　根据《档案法》《实施条例》的有关要求，以《档案法》第四十二条规定的档案工作监督检查的6个方面为框架，档案工作定期报告应重点考量如下内容：

　　第一，档案工作责任制和管理制度落实情况。建立档案工作责任制是坚持依法治档，推进档案事业现代化的关键举措。根据《档案法》第十二条、《实施条例》第十八条规定，报告中应包括：确定档案工作相关组织的架构和职责分工情况;落实档案工作领导责任、管理责任、执行责任情况：健全单位主要负责人承担档案完整与安全第一责任人职责相关制度情况等。

　　第二，档案库房、设施、设备配置使用情况。档案基础设施是档案工作开展的基本条件，也是档案安全的基本保障。《实施条例》专门强调“任何单位和个人不得侵占、挪用国家档案馆的馆舍，不得擅自改变国家档案馆馆舍的功能和用途”。据此，编报方应汇总档案基础设施情况，重点关注并如实呈报档案馆馆舍被非法侵占或挪作他用等痛点问题。具体内容可参照《机关档案管理规定》第三章、《企业档案管理规定》第三章等规定进行编写。

　　第三，档案工作人员管理情况。档案工作人员是档案事业发展的最核心要素。《档案法》对档案工作人员的配备、专业技能与职业发展予以明确规定。鉴于档案事业统计年报中已基本涵盖本单位的定编、人员配备、职称晋升等情况，报告可重点阐述在人才培养、队伍建设等方面的特色做法。

　　第四，档案收集、整理、保管、提供利用等情况。档案资源建设和开发利用是档案工作的核心业务。结合档案事业统计年报的统计口径，报告应根据本单位的职能任务对档案“收、管、存、用”工作的开展情况予以总结。例如，《实施条例》第十九条强化了档案归档范围和保管期限审核的制度设计，编报方应将档案“三合一”制度的贯彻落实作为重点汇报事项。

　　第五，档案信息化建设和信息安全保障情况。一方面，档案信息化是引领档案事业现代化的重要引擎。《档案法》《实施条例》增设“档案信息化”建设专章，全面覆盖档案信息化的核心要素。据此，报告中应包含档案信息化规划、电子档案管理、档案数字化、数字档案馆（室）建设等内容。另一方面，档案安全是档案事业现代化的底线红线。《档案法》《实施条例》中有关档案出境、档案服务外包、电子档案异地备份等规定明确了编报方的档案信息安全保障责任，其落实情况应如实报告。

　　第六，对所属单位等的档案工作监督和指导情况。档案监督检查是档案事业发展的有力保障。《档案法》《实施条例》均要求编报方对所属单位的档案工作实行监督和指导。《企业档案管理规定》则规定了国有企业对所属单位档案工作的闭环式检查考核流程。编报方可以此为参照，总结对所属单位档案工作的检查考核情况。

　　定期报告制度的实施流程

　　有效落实档案工作定期报告制度，需建立“组织编报一审核反馈一结果运用”的实施流程，如图所示。

档案工作定期报制度实施流程图

　　1.组织编报

　　档案工作定期报告制度由接收方负责组织实施，编报方进行编报并提交接收方审核。

　　对于报送周期，参照《档案工作检查办法》第十五条、《机关档案管理规定》第五十一条的规定，结合档案事业统计年报制度的成熟经验，建议实行年报制度，报告时期为上一年度1月1日一12月31日。

　　对于报送时间，《“十四五”全国档案事业发展规划》鼓励各级党委将档案工作纳入年度考核内容，部分地区已开展了相关探索。为此，报告的报送时间可与档案事业统计年报的报送时间或本地区年度考核时间统一，以便为基层减负，提升工作效率。

　　2.审核反馈

　　接收方应明确审核反馈流程，组建专业团队，严把报告的质量关。

　　初审阶段，接收方应关注报告的完整性、规范性，形成对编报方档案工作的基本认识，并据此确定重点检查对象、检查内容。接收方应向报告存在问题的编报方反馈意见，督促其修改完善。

　　复审阶段，接收方可结合档案工作实地检查情况对报告的真实性、准确性进行检验，向编报方反馈最终审核意见和改进建议，明确整改责任人和完成期限，跟踪整改进展。有关编报方应汇报整改落实情况。接收方应及时归档审核记录。

　　3.结果运用

　　一方面，建议将档案工作定期报告制度的落实情况、报告审核结果纳入有关部门单位的年度考核和档案工作人员的绩效考评。另一方面，突出“奖优罚劣”导向，对表现突出的单位或个人予以奖励，同时将制度落实不力或审核结果较差的编报方纳入档案主管部门的重点监管范围，力求实现“以报促建”“以改促进”。

　　当然，档案工作定期报告制度的建立并非一蹴而就，需要不断与监督检查的基本环节、重点事项进行有机融合与协同，并在实践中持续调整优化，更好地发挥制度效用，促进档案工作高质量发展。

　　作者单位：中国人民大学档案学院、中国人民大学档案事业发展研究中心、中国人民大学国家发展与战略研究院

　　责任编辑：周拯民