《中华人民共和国档案法实施条例》信息化条款述评

　　自2021年《中华人民共和国档案法》实施以来，“档案信息化建设”专章的热度居高不下。此次颁布的《中华人民共和国档案法实施条例》作为档案法配套的行政法规，积极顺应档案工作数字转型的时代趋势，主动适应推进国家治理体系和治理能力现代化建设的现实需要，从立法目的、主体责任、制度设计3个方面进一步完善、补充和夯实档案信息化建设的法律保障，进一步提升档案管理数字化、智能化水平，有力推动档案信息化建设再上新台阶。

　　一、与时俱进：彰显档案工作现代化建设的价值追求

　　当前，我国经济社会数字转型加速推进，信息化建设步入引领发展的新阶段。档案工作作为一项基础性工作，其信息化建设是国家信息化战略的重要组成部分，也是推进档案工作现代化建设的关键要素。档案法的出台推动档案信息化建设快速步入法治化轨道。《实施条例》作为档案领域科学立法、民主立法、依法立法的最新成果，增设“档案信息化建设”专章，更加充分彰显了档案工作现代化建设的价值追求。

　　一方面，遵循“法制统一”的原则，充分吸收现行相关法律法规的立法目的与立法精神。法制统一原则是我国重要立法原则之一，《实施条例》“档案信息化建设”专章从以下两个方面充分践行这一原则。一是确保档案法律体系的内在统一。《实施条例》以档案法为立法依据，对档案法列明的“提高档案信息化建设水平”这一立法目的予以承继，并重点通过“档案信息化建设”专章对法律效力、宏观战略、业务要求予以具体规定。在此基础上，积极汲取其他档案法律规范的科学成分，如《电子档案管理系统基本功能规定》《企业数字档案馆（室）建设指南》《电子档案管理办法（征求意见稿）》等。二是确保档案法律体系的外在协同。《实施条例》“档案信息化建设”专章注重与网络安全、数据安全以及保密等其他相关法律法规的有效衔接，如其中有关电子档案移交接收的规定即体现了与《中华人民共和国网络安全法》《中华人民共和国数据安全法》等法律的协同。

　　另一方面，面向国家战略发展大局，展现了充分的时代关照与实践导向。档案事业是国民经济和社会发展的基础和支撑，档案信息化建设也和国家的各项战略不可分割，具体表现在如下两个方面。一是强调档案信息化建设融入国家大数据战略。目前，档案数据已经成为大数据时代档案管理的新兴对象，档案数据化也接力档案数字化逐渐成为档案信息资源建设的新兴方向。《实施条例》的出台正是把握大数据时代发展趋势的良好体现，其在数据共享、数据出境、数据安全等方面为档案信息化建设的蓬勃发展提供方向指引和路径支持。二是立足网络强国、数字中国建设战略大局。《实施条例》通过法律手段强化数字档案资源建设和共享利用，引领档案管理实现数字化、智能化，为档案事业高质量发展提供技术支撑，有效推进档案信息化建设融入数字经济、数字社会、数字政府建设，力争以档案工作自身现代化服务推进中国式现代化。

　　二、权责一致：重视档案信息化建设主体责任落实

　　档案法首次将档案工作责任制写入法律文本。《实施条例》则在此基础上，充分考虑明确档案信息化建设工作主体责任的内在诉求与现实需要，进一步丰富制度供给，突出权责一致，以此保障档案信息化建设主体责任有序落实。

　　一方面，明确主体责任，是在档案信息化建设领域贯彻落实档案工作责任制的必然要求。结合健全档案工作制度体系的现实考量，《实施条例》第十八条细化、扩充了档案法的规定，首次提出“健全单位主要负责人承担档案完整与安全第一责任人职责相关制度，明确档案管理、档案基础设施建设、档案信息化等工作要求”。以“法”的形式和“法”的内容强化档案信息化建设工作责任落实。通过上述规定，可有效促进单位主要负责人“明责、知责、担责”，并进一步明确档案信息化建设的牵头部门和具体责任人，确保各责任主体主动作为、各司其职，共同推动档案信息化建设各项工作落地实施。

　　另一方面，档案信息化建设责任主体划分更为细致，职责覆盖面更为广泛，职能联动更为有效。档案法以明确的法律条文规定了“国家”“各级人民政府”“国家档案主管部门”“档案馆”以及“机关、团体、企业事业单位和其他组织”5类责任主体在档案信息化建设中的法定职责，以实现对档案信息化建设中相关法律事务关系的调整。《实施条例》中则出现了“机关、群团组织、国有企业事业单位”这一范围限定更加明确的档案信息化建设主体，并首次提出其“应当将档案信息化建设纳入本单位信息化建设规划”。相比于档案法仅规定“各级人民政府应当把档案信息化纳入信息化发展规划”，《实施条例》则进一步明确了同类职责在微观层面的相应主体。档案信息化建设作为一项专业性强、集约度高的复杂系统工程，不同组织机构对其重要性的认知不尽相同，部分机构存在业务文件归档意识不到位、内部管理制度不完善等问题，对“双套制”仍心存依赖。为此，《实施条例》规定在规划层面对档案信息化建设进行统一设计与集中部署，使相关责任主体充分认识到档案信息化建设的重要性，推动其统筹考虑信息化环境基础，着力破除思维惯性与管理局限，积极提升电子档案管理的主动性与科学性。同时，通过“整体规划、有序推进”，也能强化相关责任主体之间协同合作、互联互通，避免档案信息化重复建设和盲目发展。

　　三、创新优化：突出制度设计科学合理规范可行

　　《实施条例》充分考虑档案信息化建设的规模性、系统性、复杂性、技术性，在修订时对电子档案法律效力与核心业务要求作出了全面细致的规定，突出制度设计的科学性、合理性、规范性与可行性，形成了较为完整的档案信息化建设法律保障制度体系，有效推进档案信息化建设可持续发展。

　　一方面，着重强化电子档案全过程管理。即对文件自产生到永久保存或销毁的整个生命周期进行管理，是适应电子文件形成和运动特点的一种重要管理思想和行为准则。《实施条例》“档案信息化建设”专章通篇贯彻全过程管理思想，突出表现在以下两个方面。一是明确系统层面的建设要求。电子档案全过程管理注重充分利用管理系统的各种资源，追求系统软硬件资源和信息资源的最大共享和最大效益。《实施条例》第三十八条强调“加强办公自动化系统、业务系统归档功能建设，并与电子档案管理信息系统相互衔接”。第四十三条强调“按照国家有关规定建设、运行维护数字档案馆”等。相应系统、平台的建设，以及彼此之间的“互联互通”，均为电子档案的全过程管理提供了坚实的环境基础与条件保障。二是明确管理层面的落实要求。全过程管理强调通过过程控制实现结果控制，又经反馈优化过程，形成闭环管理。档案法明确规定了电子档案的合法效力源于三个核心要件，即“来源可靠、程序规范、要素合规”。《实施条例》第三十九条则将此明晰化、具体化，为相关主体优化管理措施和技术手段提供了方向指引。其中，“来源可靠”强调电子文件形成要素信息的明确性及其前期流转系统的可靠性；“程序规范”强调电子档案全过程管理的合规性及其相关信息的有效查考性；“要素合规”强调电子档案全过程管理要素的完整性及其相关信息的规范性。上述条件的明确和细化均体现了鲜明的全过程、全链条特点，旨在对电子档案的全生命周期进行全面管控。

　　另一方面，严格档案信息化质量管控与安全管理。档案数字化质量管控与安全管理既是建设档案资源体系的重要保障，又是建设档案安全体系的实际需要。一是统筹质的有效提升和量的合理增长，突出传统载体档案数字化的质量管控。《实施条例》首次提出，有关主体开展传统载体档案数字化工作，“应当符合国家档案主管部门相关规定，保证档案数字化成果的质量和安全”。这一规定无疑具有强烈的现实意义。规划层面，《“十四五”全国档案事业发展规划》强调加快档案资源数字转型，继续做好“存量数字化”，并对传统载体档案数字化率提出了约束性目标。实践层面，档案信息丢失或有误的情况并不少见，导致部分数字图像难以使用。该项规定的提出恰逢其时，以此为依据，质量保证、质量控制、质量验证等一系列实践措施才有可能逐渐落地，以全面保障数字档案资源的长远可用。二是统筹发展与安全，强调档案信息化管理过程与管理对象的安全可靠。针对电子文件归档、电子档案移交接收、重要电子档案异地备份等管理过程的关键环节，《实施条例》进一步细化了安全管理要求。如第四十条进一步明确了对电子档案移交接收系统环境的规定，要求档案馆在接收时对其进行四性检测，并对电子档案的长期保存问题予以关注。第四十一条对异地备份保管的存储载体、定期检测、异地选址等进行了细化规定，力求将安全管理理念贯彻到电子档案管理的全过程。针对数字档案资源这一档案信息化建设的重要管理对象，《实施条例》第四十三条规定档案馆强化数字档案馆的建设和运维，为不同网络环境中档案数字资源的长期安全保存提供保障。第二十八条则针对档案数字化工作外包安全作出了相应规定。虽然目前模拟态和数字态是档案的主流形态，但数据态档案记录也已成为不可忽视的重要组成部分。为此，《实施条例》第三十八条也围绕档案数据的安全可用作出了相应规定。

　　通过全面系统的细化、补充和完善，《实施条例》在档案法的基础上进一步为档案信息化建设提供了方向指引与路径规范，有序推动以信息化为核心的档案管理数字化、智能化、现代化转型升级，并以此有效发挥档案工作在推进国家治理体系和治理能力现代化中的基础性作用。但档案信息化建设也非一朝之功，其作为一项高度复杂的系统性工程，需要根据实际发展情况，不断丰富制度供给，强化责任落实，促进技术运用，方能实现最终目标。

　　原载于《中国档案报》2024年6月6日 总第4145期 第一版