法国市镇档案多元管理模式评析

　　文/王增强

　　法国在地方上设大区、省、市镇三级行政区。市镇的数量非常庞大，巴黎、马赛、里昂这样的大城市只占很小比例，其余市镇规模较大的相当于我国的乡镇，规模较小的还不及我国的一个村。没有房间存放档案、缺乏熟悉档案业务的人员、档案管理混乱……这些困扰我国基层档案工作的难题在法国市镇同样广泛存在。因为法国各市镇间的规模相差较大，无法要求所有市镇都建立档案馆，在工作中就形成了多元管理模式，具体包括建立市镇档案馆保管档案，由省档案馆、市镇联合体档案馆或指定市镇档案馆代管档案，由省管理中心协助市镇开展档案工作3种模式。笔者将依次对其进行介绍，分析法国市镇档案多元管理的特点，提出对我国基层档案工作的启示。

　　法国市镇档案多元管理模式概述

　　1.建立市镇档案馆保管档案

　　对于地方行政区而言，保管档案最好的方式是建立专门的档案馆。我国省、市、县三级都建立了档案馆，少数乡镇和村也建立了档案馆或档案中心。

　　作为近代档案事业的发源地，法国也建立了完备的地方档案工作网络。目前，法国三级行政区档案工作的发展水平很不均衡：各省普遍建有档案馆，且软硬件设施较为先进，整体工作水平最高；大区档案馆的建设起步较晚，目前仍处于改革探索阶段，存在很多不足，整体工作水平落后于省档案馆，但发展迅速；市镇档案馆的情况最为复杂，呈现出两极分化的现象。

　　根据相关研究，法国共有36782个市镇，其中超过80%的市镇人口不足3500人，约3.2万个市镇人口少于2000人，其中约1万个市镇的人口少于200人。在此情况下，绝大多数市镇的规模都太小，没有条件也没有必要建立专门的档案机构。1966年以来，法国相继推动市镇成立“都市共同体”“市镇共同体”“聚居共同体”等联合体。至2009年1月，法国共有34164个市镇（93.1%的市镇）归入2601个联合体，5640万居民（89.3%的法国人口）生活在各类联合体中。

　　法国档案门户网France Archives收录了法国各类档案机构的信息，并设有“档案机构名录”。该名录虽未包含法国所有的档案机构，但其覆盖范围较广，涵盖各级各类档案机构，且在不断更新，因而具有较高的权威性。笔者曾于2019年4月登录网站查看统计数据，名录收录的法国各类档案机构的数量为1147个。截至2024年1月30日，名录收录的法国各类档案机构的数量是1253个。目前，列入市镇档案机构名单的有777个，加上被划归为“不了解情况”的屈埃尔市镇档案馆（Archives communales de Cuers），合计778个。

　　在法语中，市镇档案馆可以对应Archives municipales和Archives communales。在“档案机构名录”市镇档案机构名单中分别检索这两个名称，各有295和64个结果，二者合计359个，占市镇档案机构的46.1%。与法国市镇总数相比，占比很少，还不到1%。其余档案机构虽然被归类到市镇档案机构，但如果按照我国的标准来看，很多都不属于市镇，也不能称之为档案馆，比如省管理中心和市镇联合体档案馆。即使按照778个市镇档案机构计算，市镇有档案机构的比例也仅为2.1%。这说明，对于大多数法国市镇而言，档案馆是一种“奢侈品”。但如果将法国的市镇按照规模分别对应我国的地级市、县（县级市、区）、乡（镇、街道）、村，就可以发现，法国对应前两种规模的市镇数量极少，法国市镇档案机构的数量并不低，甚至“含金量”很高。

　　法国档案门户网除了提供“档案机构名录”外，还设有“档案机构地图”。根据地图可以发现，市镇档案机构在法国各省级行政区域的分布极不平衡。其数量与各地经济水平、人口规模存在密切关系，越是经济发达的地方，市镇档案机构数量越多，反之，则越少甚至没有。比如，巴黎附近的上塞纳省面积176平方公里（略大于山东省济南市槐荫区），有31个市镇档案机构；法国南部的阿韦龙省面积8735平方公里（与山东省聊城市面积相当），市镇档案机构却只有3个。

　　2.由省档案馆、市镇联合体档案馆或指定市镇档案馆代管档案

　　3万多个市镇中只有不到1%建立了专门的档案馆，其余市镇的档案该如何保存和管理？对此，法国文化遗产领域的大法《遗产法典》的L212-11、L212-12分别对居民人数少于2000人的市镇（以下简称“小型市镇”）和居民人数大于等于2000人的市镇（以下简称“较大市镇”）的档案保存作出规定。两条都规定本市镇形成或接收的档案可通过协议委托给本市镇加入的拥有自己税收的市镇联合体（groupement de communes）的档案部门，或市镇联合体指定的成员市镇的档案部门；满120年的公民身份登记档案、满50年的不再具有行政效用的其他文件和永久保存的档案存放在有权限的省级档案部门；数字档案可以在行政效用终止之前存档。两条的区别在于：一是针对上述所列第二类档案，小型市镇在向该省的国家代表声明并经档案管理部门同意后，可自行保存其档案，或委托给拥有自己税收的市镇联合体的档案部门，抑或委托给联合体指定的负责管理这些档案的成员市镇的档案部门，对于较大市镇则无此内容；二是针对以上各种保管措施的实施，较大市镇须由市镇长根据协议实施，对于小型市镇则未提及市镇长。

　　从以上规定可以看出，两种规模市镇的档案保管办法略有不同。对于未达到规定期限的档案，都可以保存在市镇联合体档案部门或指定的市镇档案部门；对于达到规定期限的档案，较大市镇须移交省级档案部门保管，小型市镇则可以选择移交省级档案部门，或在取得同意后继续保存在市镇联合体或市镇档案部门。

　　需要说明的是，现行的《遗产法典》是2016年修订后的版本。此前只对满150年的公民身份登记档案、中断至少30年的地图和土地登记簿及其他满100年的档案作出规定，未提及其他档案。对于小型市镇档案的保管规定并无实质改动；对于较大市镇档案的保管规定改动较大。修订前，较大市镇可以将条文中所列档案保存在市镇联合体档案馆、市镇档案馆或省档案馆；修订后，删除了“市镇联合体档案馆”和“市镇档案馆”。也就是说，在2016年之后，较大市镇丧失了对到期历史档案的保管权；小型市镇虽然理论上可以不向省档案馆移交这些档案，但要求较为严格。因而，省档案馆成为辖区内多数市镇历史档案的最终保管地。

　　为了进一步确保市镇档案安全，《遗产法典》L212-13对上述两条款作出补充规定：如果档案具有一定的历史意义，并且其保管条件对档案可能造成危险，省长可通知市镇采取措施。如市镇不采取措施，省长可要求将这些档案存放在省档案馆，无论市镇规模和档案期限。

　　值得注意的是，省档案馆不仅可以代管市镇档案，大区也可以通过协议将档案交由大区首府所在地的省档案馆保管。这从客观上反映出省档案馆在法国地方档案工作网络中具有特殊的地位。

　　3.省管理中心协助开展档案工作

　　由省档案馆、市镇联合体档案馆或指定的市镇档案馆代管市镇档案，解决了市镇档案工作链条的后端问题，但无法解决前端问题，各省管理中心填补了这一缺陷。

　　省管理中心全称为省领土公共服务管理中心，虽然并非市镇档案机构，却被列入了“档案机构名录”的市镇档案机构名单。其数量为56个，约占市镇档案机构总数的7.2%。虽然省管理中心所占比例并不高，但其服务范围却远大于普通的市镇档案馆，承担着指导协助辖区内市镇整理和移交档案、建立档案室、开展档案业务培训等职能。

　　根据管理中心国家联合会（Fdration Nationale des Centresde Gestion）网站的“管理中心名录”，目前法国共有96个省管理中心，其中有两个管理中心的管辖范围各包括了3个省。管理中心是具有行政性质的地方公共机构，是地方政府对其公务人员进行职业管理的合作伙伴。雇用公务人员少于等于350人的市镇强制性加入管理中心，雇用公务人员多于350人的市镇及省和大区，可以选择加入。

　　法律规定了管理中心的强制性任务，包括监督公务人员的职业生涯、招聘和求职、组织考试和检查等。除强制任务外，管理中心可以根据各省情况有选择性地完成其他任务，其中便包括协助市镇开展档案工作（以下简称“档案协助”），包括档案收集、整理、保管、统计、开发利用、销毁，档案室建设，档案业务培训等。“档案机构名录”市镇档案机构名单中列出的省管理中心有56个，而法国共有96个省管理中心，可见，提供档案协助的省管理中心占全部省管理中心的58.3%，占比较高。

　　档案协助的专业性较强，且由于市镇数量庞大，各省管理中心的成员普遍有数百个，要为如此多的单位提供档案协助，难度较大。为此，各省管理中心大多成立了专门的部门开展这项业务，多数部门名为“档案管理处”（Service des archives），还有的名为“巡回档案管理处”（Serviced'arch ivesitinrant）、“档案代表团”（Mission archives）、“档案救援中心”（S.O.S.Archives）等。名称虽然不同，但职能相似，类似“档案救援中心”这样有特点的名字，能够更直观地体现其工作目标。

　　由于省管理中心的服务对象较多，而整理档案、建立档案室等工作都必须在档案形成部门实地操作，这导致相关工作人员具有很强的流动性，正因如此，有的部门得名“巡回档案管理处”。具体承担这项工作的人员被称为“巡回档案管理员”（archivistes itinrants）。各省管理中心根据实际需要，聘用数量不等的巡回档案管理员。因法国市镇数量庞大、档案工作情况千差万别，巡回档案管理员的工作难度和工作量都较大。以旺代省管理中心为例，该中心成员单位有447个，巡回档案管理员数量为3人，平均每人服务149家单位。法国有较为严格的档案职业准入制度，档案管理员都有较高的专业素养和综合素质。比如，多尔多涅省管理中心档案管理处有6名巡回档案管理员，网站介绍他们时提到“他们具有地区干预工作经验，在现行档案管理方面的经验也非常丰富，同时是受过培训的历史学家”，这确保了他们可以高质量地完成工作任务。

　　法国市镇档案多元管理模式的特点

　　1.基层档案跨区域、跨层级管理

　　法国市镇有两个特点，一是数量庞大，二是绝大多数规模非常小。这给市镇档案工作造成了很大的不便：一方面，像巴黎、马赛这样的大城市可以建立设施先进的档案馆，并提供便捷高效的档案利用服务；另一方面，数量众多的小型市镇无力开展档案工作，档案无处存放。在此情况下，只有打破行政区划的限制，才能从根本上解决问题。法国法律明确了省档案馆、市镇联合体档案馆和联合体指定的市镇档案馆是市镇档案的保管主体，实现了基层档案跨区域、跨层级管理，这为市镇档案提供了安全保障。

　　2.多部门参与基层档案治理

　　法国是单一制国家，只在国家层面设档案行政管理机构，主管全国档案事业。如果只依靠中央机关的推动，很难有效推动基层档案工作的开展。省档案馆在技术、规范方面履行监管职能，省管理中心承担具体的档案业务指导，省档案馆、市镇联合体档案馆和部分市镇档案馆负责保管市镇档案，从根本上提升了基层档案治理效能。

　　3.远程与实地相结合的档案业务指导

　　省管理中心提供的档案协助涵盖了档案工作的多个环节，形式多样，有需求的成员单位可以通过电话、邮件等方式向巡回档案管理员进行远程咨询，也可以邀请巡回档案管理员到现场指导工作。远程咨询不收取费用，现场指导收取一定的费用。不同省管理中心收费标准不同，如多尔多涅省管理中心每小时收取45欧元，旺代省管理中心每天收取240欧元。

　　启示

　　从层级和规模上看，法国的多数市镇都类似于我国的乡镇和行政村，其档案工作属于最基层的范畴，我国基层档案部门同样面临很多共性问题。法国市镇档案多元管理模式对于我国基层档案工作具有较大的借鉴意义。

　　1.创新村级档案管理模式

　　村级组织缺少足够的资金，档案工作水平普遍较低。特别是伴随城市化的推进，农村人口流失严重，出现大量“空心村”，有的村处于无办公场所、无工作人员的状态，档案放在村支部书记的家中。法国市镇档案跨区域、跨层级管理的模式值得我国借鉴。国家档案局颁布的《村级档案管理办法》第六条、第十一条指出，“村级组织应当指定专人负责档案的收集、管理和提供利用。有条件的村应当设立专用档案柜和档案库房集中管理档案”，“不具备档案安全保管条件的，应当将档案交由乡镇档案机构代为保管，村级组织可以保存档案目录等检索工具以方便利用。”目前，不少地方成立了乡镇档案馆，为乡镇代管村级档案提供了场馆和人员保障，其作用类似于法国的省档案馆代管市镇档案。此外，还有部分地区实行由社区集中保管村级档案，类似于法国的市镇联合体档案馆，也是一种有益的探索。要全面提升基层档案工作，还需要更多改革和探索，也需要在法律和制度方面提供更多保障。

　　2.加强人才队伍建设，用政策鼓励乡镇档案人员保持稳定

　　档案工作离不开人才，基层最缺少的就是人才。县级档案部门应配备足够的档案业务指导人员，提升对基层档案工作的服务水平。虽然我国县级都设有档案局馆，但光是指导县直部门、乡镇和各类企业的档案工作就已经非常忙碌，面对成百上千的行政村，常常是“心有余而力不足”。而因乡镇档案员变动频繁、业务不熟练等原因，在指导村级档案工作方面也难有作为。应通过政策确保乡镇档案人员的长期稳定，确保其有能力参与到村级档案业务指导工作中，成为县级档案部门的“外援”，起到类似巡回档案管理员的作用。

　　3.加强监管，规范档案中介机构的活动

　　档案中介机构的功能与法国的省管理中心有相似之处，且都提供有偿服务。当前，我国档案中介机构已进入快速发展期。以云南省昆明市为例，2015年档案中介机构在政府备案的只有12家，2019年增加到52家，2020年增加到73家。对于此，档案主管部门应该主动作为，加强监管和引导，促使其规范化发展，为档案事业高质量发展贡献力量。

　　参考文献：

　　[1]丁煌，上官莉娜.法国市镇联合体发展的历史、特点及动因分析[J].法国研究，2010（1）.

　　[2]Annuaire des services.[EB/OL].[2024-01-30].https://francearchives.gouv.fr/fr/services.

　　[3]Carte des services d'archives.[EB/OL].[2024-01-30].https://francearchives.gouv.fr/fr/annuaire/departements.

　　[4]Code du patrimoine.[EB/OL].[2024-01-30].https://www.legifrance.gouv.fr/codes/section_lc/LEGITEXT000006074236/LEGISCTA000006195556/#LEGISCTA000006195556.

　　[5]Annuaire des CDG.[EB/OL].[2024-01-30].http://fncdg.com/annuaire_cdg/.

　　[6]Centre de Gestion.[EB/OL].[2024-01-30].http://fncdg.com/centre-de-gestion/.

　　[7]Fonctionnement des centresde gest ion.[EB/OL].[2024-01-30].https://www.collectivites-locales.gouv.fr/fonction-publiqueterritoriale/les-centres-de-gestion.

　　[8]Le Centre de Gestion（CDG）de la Fonction Publique Territoriale de la Vende.[EB/OL].[2024-01-30].https://www.maisondescommunes85.fr/maisoncommunes-vendee/qui-sommes-nous/centregestion-cdg-fonction-publique-territoriale-vendee.

　　[9]Lesarchivistesitinrants.[EB/OL].

　　[2024-01-30].https://www.cdg24.fr/cdg_missions_archives.php#ancre_presentation.

　　[10]Tarif.[EB/OL].[2024-01-30].

　　https://www.cdg24.fr/cdg_missions_archives.

　　php#ancre_presentation.

　　[11]TARIFS 2024.[EB/OL].[2024-01-30].https://www.maisondescommunes85.fr/prestations/a-prestation-archives/presentationservice.

　　[12]娄红.村级档案管理的关键在于双元结构[J].北京档案，2019（10）.

　　[13]高雪梅.云南省档案中介机构的现状与发展研究[J].云南档案，2021（3）.

　　作者单位：山东省德州市齐河县档案馆

　　责任编辑：王玥