《中华人民共和国档案法实施条例》背景下档案工作责任制建设

　　新修订档案法首次将建立档案工作责任制在法律层面予以明确，《中华人民共和国档案法实施条例》则对档案工作责任制的建设方向与内容提出进一步要求。加强对档案工作责任制的学理阐释，明确档案工作责任制建设的核心问题和底层逻辑，对于指导组织和机构科学构建档案工作责任制，确保其落实到位，提升档案工作依法治理水平具有重要意义。

　　一、档案工作责任制的内涵

　　《实施条例》第十八条提出“应当建立档案工作责任制，确定档案工作组织结构、职责分工”。结合档案法对档案工作责任制的相关规定，我们认为档案工作责任制是一个明确主体权责的理论与实践治理体系，旨在规范档案人员的意识与行为，明确不同层面治理主体在一系列工作过程中的权利、职责和利益的关系与进程。现代化的档案工作责任制，是以档案部门为主导，其他治理主体协同参与，在协同机制的调节下各方及时有效地表达意愿、行使权利、承担责任的一系列组织结构、工作流程、制度规范、运行机制和影响要素的总和。

　　合理解构档案工作责任制的内涵，具体需要明确以下几点：（1）治理层面责任主体包含微观（个人）、中观（部门）、宏观（单位/组织/机构）3个层面；（2）档案工作过程的划分：依照我国依法治国的“科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”16字方针划分为明确责任、承担责任、落实责任、履行责任4个过程体系；（3）制度规范按照党的十九届四中全会对于中国特色社会主义制度的划分，可从根本制度、基本制度和重要制度3个层级进行探讨。

　　（一）组织结构

　　《实施条例》第十八条明确指出，“按照国家规定应当形成档案的机关、团体、企业事业单位和其他组织，应当建立档案工作责任制”。显然，档案形成单位是档案工作责任制建立的主体，但从其内涵看，涉及的主体要素应扩展到更大的范围。因而，档案工作责任制的责任主体从组织层面划分，主要包含党委和政府、档案主管部门、档案馆、档案形成单位与社会力量。党委和政府责任内容既包含统筹规划档案事业与监督指导档案工作，也具体负责档案机构或者档案工作人员的设置与指定。档案主管部门包含国家主管部门和县级以上主管部门，主要承担本行政区域档案工作制度的制定和相关监督和指导责任，以及对档案形成单位档案工作的监督检查等。档案馆主要承担各自分管范围内的档案收集、保管和开放利用责任。档案形成单位主要负责对本单位（组织）的文件材料的形成、积累、整理和归档，以及监督所属单位的档案工作。社会力量指参与档案事业建设、对档案工作进行监督或提出建议的社会机构或个人。

　　（二）过程体系

　　明确责任体系。主要涉及制度与意识两个层面，具体包含各责任主体领导责任、管理责任、执行责任、监督责任和建议责任的制度划分和各级各类档案工作人员对自身档案工作责任内容的认知。

　　承担责任体系。主要涉及档案主体的意识与行为两个层面，即档案主体对相应责任的接收与承担，做到“各岗位各承其责”，达成“守档担责、管档尽责”的工作目标。

　　落实责任体系。主要涉及档案主体的制度、意识与行为三个层面。落实档案主体责任离不开档案监督、检查、考核、评估一系列法律监管手段的保障，也离不开个体、部门、单位（组织）三级治理主体责任意识的加强，以及责任落实效果的评估。其中问责主体采取相应措施对其问责。明确问责主体、问责客体、问责过程和责任追究方式。

　　履行责任体系。更多强调档案主体意识的循环和提升。具体指档案主体在做到“明责—担责”这一意识循环模式后，档案工作人员应主动寻求自己职责范围内但尚未承担的责任。以高度的政治责任感积极投身到意识与行为体系的双向循环中来，全方位履行好各责任主体的权责。

　　二、档案工作责任制建设的理念与原则

　　（一）依法治理理念

　　依法治理是现代化国家治国理政的基本方式，档案工作责任制的构建应以“法治”思想为统领，构建多元主体共同参与、共建共治的责任运行机制。此外，依法治理的核心则是依法行政，档案工作责任制作为规范档案工作内容的行政制度，应进一步明确依法行政的边界，把握好责任执行的范围与力度。因此，现代化档案工作责任制的构建应融入国家法治体系建设，遵循相关法规政策的基本宗旨，为档案工作提供可靠、有效的规范和制度依据。

　　（二）中国特色理念

　　中国特色理念最根本的特征是中国共产党领导。现代化的档案工作责任制是中国共产党领导下的中国特色社会主义道路、理论、制度和文化范畴的重要组成部分，是档案工作坚持以人民为中心，不断满足人民日益增长的美好生活需要的重要制度保障，是中国档案事业回答历史之问、时代之问、人民之问、世界之问的具体表现，是为世界档案事业贡献中国智慧和中国方案的重要抓手。

　　（三）分类构建原则

　　档案工作责任制是一个涉及主体众多、层次多样的制度体系，其在不同部门、组织与单位都有不同的特点。构建档案工作责任制，应按照不同机构性质、类别以及具体实践采用分类构建思想，应统筹考虑，不搞一刀切。此外，《实施条例》第十八条提到“健全单位主要负责人承担档案完整与安全第一责任人职责相关制度”，这在一定程度上加强了自上而下的管理体系建设，有利于各岗位各承其责目标的达成。

　　（四）科学高效原则

　　科学构建档案工作责任制的目标在于保障其高效落实，推动档案工作的科学化、制度化和效用化。要充分考虑档案工作责任制的内外部影响因素，构建科学的评估体系，建立有效的运行和保障机制，确保档案工作责任制科学高效落到实处。

　　三、档案工作责任制的建设路径

　　（一）内在驱动与外部秩序相互协同

　　档案工作责任制的建设，仅依靠现实层面的相关制度规定、约束，只能影响各责任主体的被动行为，但对于人员的内在动力难以把控。现有的档案工作责任制主要通过监督检查、考核评估、责任追究、培训学习等外部管理制度来规范各方责任主体，虽然对责任主体执行不力等问题的解决已有成效，但难以从根本上彻底解决问题。因而，培养档案人员的责任意识已成重中之重，其意识显化的过程包含责任主体明确责任内容，心理上接受并承担自身责任，进而实现主动寻求责任的愿景。通过凸显责任主体的责任意识，增强内在动力，将外部秩序与其有效联结，最终形成一个内在驱动与外部秩序双向循环的治理结构。

　　（二）计划策略与目标宗旨的相互推进

　　档案工作责任制的具体执行内容是动态变化的、演进发展的，其制定应遵循国家相应的法规政策与社会需求，仅根据最初目标推进计划难以落实治理主体在档案工作中的权责。因而，档案主管部门与其他档案形成单位应依据实践部门执行情况，必要时适当调整责任分工，将相关责任主体对行动过程中的任务安排、角色定位等在不同时段的理解融合进总体计划策略，进而推动档案工作开展。

　　（三）自下而上与自上而下的模式整合

　　目前仍存在主体责任落实不到位、责任关系界限模糊等问题，重要原因就是缺乏社会主体的广泛参与。为了更好地促进档案工作的开展，档案工作责任制应规定自下而上的合法管理内容与手段，为社会组织与个人参与档案工作提供空间，需要档案主管部门的引导、协助，建立一套“监督与建议”机制，将自上而下与自下而上两种管理模式相融合，进而弥补自上而下管理角度不全的漏洞。

　　原载于《中国档案报》2024年5月13日 总第4135期 第一版