企业档案工作的总体原则和基本要求——《企业档案管理规定》解读之二

　　文/肖妍

　　《企业档案管理规定》（以下简称《规定》）总则部分共7条，分别介绍了《规定》的立法目的和制定依据、适用范围，企业档案定义及企业档案工作定位、体制、组织领导、经费保障和档案服务外包要求等内容，阐明了企业开展档案工作应该遵循的总体原则和基本要求。

　　立法目的和制定依据

　　《规定》第一条是关于立法目的和制定依据。立法目的包括三个层面：一是加强企业档案工作；二是推进企业档案科学、规范管理；三是服务企业各项工作、服务中国特色社会主义事业。加强档案工作、推进档案管理、提供档案服务三个层面层层推进，明确了《规定》的主要目标，为企业开展档案工作指明了方向。特别是档案服务对象涵盖企业各项工作、中国特色社会主义事业两个层面，是贯彻落实习近平总书记对档案工作重要指示批示精神，落实好“两个服务”要求的直接体现。在制定依据方面，《规定》作为部门规章，其主要依据不仅有条文中列出的《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》），还包括《中华人民共和国档案法实施条例》（以下简称《档案法实施条例》）等其他相关的上位法律法规。

　　企业档案定义

　　《规定》在遵循《档案法》“档案”定义基础上，提出了“企业档案”的定义，即“企业在研发、建设、生产、经营和服务等活动中直接形成的对国家、社会和企业具有保存价值的各种文字、图表、声像等不同形式的历史记录”，包括档案的主体、价值、形式、属性四个方面的具体规定。一是明确了企业档案的主体。按照《规定》第二条表述，形成企业档案的主体是企业，形成档案的“活动”包括企业的研发、建设、生产、经营和服务等，与《档案法》第十三条表述保持一致，具有非常清晰的指向性。二是将企业档案价值界定为“对国家、社会和企业具有保存价值”，强调其对国家、对社会以及对企业发展所具有的现实查考使用价值，和在经济、历史、文化、科技等方面的研究参考价值。三是明确了企业档案包括文字、图表、声像等不同形式。档案作为一种信息，依附于特定的载体。档案的形式既包括档案的记录方式如文字、声音、影像等，也包括不同记录方式所对应的不同档案载体，譬如纸张、胶片、磁带（盘）、光盘等。这些不同形式的档案都应纳入企业档案管理范围。四是明确了企业档案的属性，即“直接形成”的“历史记录”。原始性和真实性是档案区别于其他各种资料的主要特点和本质属性，按照这一属性，企业档案是企业在特定活动中直接形成的具有保存价值的文件等材料，而不是事后补撰或者随意收集的无关材料。

　　《规定》适用范围

　　《档案法》第二条规定，从事档案收集、整理、保护、利用及其监督管理活动，都要遵守《档案法》规定，接受《档案法》约束，确定了《档案法》管理对象的范围。《规定》以此为基础，结合企业档案工作实际作出进一步限定，将“中华人民共和国境内设立的按照规定应当形成档案的企业”确定为《规定》的主要适用对象。其中，“中华人民共和国境内设立的企业”包括在我国境内设立的国有企业和非国有企业；“按照规定应当形成档案的企业”是指法律、法规、规章、规范性文件中规定应当形成档案的企业。这里的“规定”既有档案管理相关法律法规，还有其他对档案管理提出要求和作出规定的法律法规，以及对保存档案有要求的规章、规范性文件。符合以上条件的企业应按照《规定》提出的具体要求，开展档案管理活动，做到依法治档。此外，虽然事业单位的属性与企业不尽相同，但有一些科技事业单位按照企业进行管理，还有一些企业下设科技事业单位，因此《规定》第七十六条将科技事业单位归入“可以参照执行”的范畴，可参照《规定》提出的管理要求开展档案工作。

　　企业档案工作定位

　　《规定》第四条具体阐述了企业档案工作定位。一是强调企业档案工作是“企业履行档案管理职责的行为和活动”，具有“基础性、支撑性”特点，是企业职能活动不可缺少的重要组成部分。习近平总书记强调，档案工作是一项基础性工作，经验得以总结，规律得以认识，历史得以延续，各项事业得以发展，都离不开档案。同样，企业发展也离不开档案。企业必须按照《档案法》规定，开展档案管理，履行法定职责。二是明确了企业档案工作作为“国家档案事业的重要组成部分”的地位。国家档案事业要实现现代化和高质量发展，企业档案工作绝不能成为拖后腿的短板弱项，应当积极实现同步发展。三是重点描述了企业档案工作对维护企业和职工合法权益、服务党和国家工作大局的重要意义。企业档案工作的服务对象从职工到企业、再到党和国家，企业档案的凭证价值和历史价值能够在企业的内控合规管理、法律纠纷应对、企业文化传承以及国家记忆留存等方面发挥重要作用。

　　组织领导和经费保障

　　《规定》第五条明确要求坚持党对企业档案工作的领导，要把党的领导贯彻落实到企业档案工作的全过程各方面，忠实履行好档案工作为党管档、为国守史、为民服务的神圣职责。作为党管档案工作政治原则的直接体现，企业党委（党组）要加强对档案工作的组织领导，研究解决档案工作的重大问题，为企业档案工作发展提供支持和保障。

　　《规定》提出了加强企业档案工作组织领导的四项措施。一是建立健全档案工作责任制，落实《档案法》提出的明确要求。企业要明确谁负有档案工作领导责任、管理责任、执行责任，确定相关机构、人员在档案管理各方面的具体责任。需要注意的是，企业是档案工作的责任主体，企业档案部门归口负责档案工作组织管理，二者履行的是不同的责任，不能认为企业档案部门是企业档案工作的责任主体。二是将档案工作纳入企业整体规划、年度工作计划和考核体系。要着眼企业经营发展全局，做好企业档案工作的顶层设计，明确具体任务，采取考核、检查等手段督促档案工作有关要求落到实处。三是与业务工作同步部署、同步实施、同步发展。推动档案工作与业务工作实现“三同步”，是被实践证明行之有效的工作方法，在这次修订后的《规定》中固化为具体条款。四是要将档案工作经费“列入企业年度财务预算”，为企业档案各项工作开展提供经费保障。

　　企业档案工作体制

　　统一领导、分级管理是我国档案工作的原则，《规定》按照这一基本原则确定了企业档案工作的管理体制和职责分工。“统一领导”即坚持党对企业档案工作的领导；“分级管理”则主要体现在不同层级管理主体的职责划分上。一是国家档案主管部门，负责全国企业档案工作的统筹规划和组织协调，建立统一制度，对中央企业的档案工作实行监督和指导。这里的“中央企业”包括国务院国有资产监督管理委员会监管中央企业、中央金融企业、中央所属文化企业等，是国家档案主管部门直接进行监督和指导的对象。二是县级以上地方档案主管部门，在职责范围内对本区域企业档案工作实行监督和指导。其“职责范围”应依据《档案法》相关规定确定，其监督和指导对象包括本区域内同级地方国有企业以及非国有企业。三是各级各类开发区管理机构档案部门，负责对本区域的企业档案工作实行监督和指导。这主要是针对我国开发区管理机构现状作出的规定。四是中央和地方专业主管部门，《规定》赋予其对所属企业（包括上市公司、境外企业等）档案工作进行监督和指导、检查的职责，是对统一领导、分级管理体制的补充。五是企业内部应按照资产归属关系对所属单位的档案工作实行监督和指导。对比其他领域的档案工作体制，依据资产所属关系确定企业档案工作监督和指导的权责关系，是企业档案工作的重要特点。

　　《规定》第六条还规定了国有企业的年度档案工作报告制度，“国有企业应当按照业务监督和指导关系向档案主管部门或母公司（投资主体）报送企业年度档案工作情况”；明确要求“中央企业总部制定的档案管理制度应当报国家档案主管部门备案”。地方国企总部制定的档案管理制度是否要向同级档案主管部门备案，由同级地方档案主管部门规定。

　　档案服务外包要求

　　《档案法》第七条规定，“国家鼓励社会力量参与和支持档案事业的发展”。档案服务企业接受委托开展档案整理、寄存、开发利用和数字化等服务，是社会力量参与和支持档案事业发展的表现方式。据不完全统计，我国档案服务企业机构已达42万余家。现在有相当数量的企业出于种种原因，选择档案服务外包方式开展档案工作。档案服务外包在一定程度上缓解了企业档案人员短缺等困境，为企业档案工作开展提供了便利，但近年来在档案服务外包过程中存在一些不规范现象，档案安全存在风险隐患，应引起足够重视。为此，《规定》在总则部分设定了专门条款规范企业档案服务外包工作。这是统筹发展与安全，落实《档案法》《档案法实施条例》等法律法规要求的具体行动，也是保障档案实体和信息安全，推动实现档案事业高质量发展的重要体现。

　　《规定》第七条提出了企业开展档案服务外包的基本原则，即“合法、安全、可控”；明确了档案服务受托方的基本条件，即“依法设立”且“具备相应资质和服务能力”，不符合条件的，企业不得委托其开展工作；规范了企业开展档案服务外包的具体程序，即审慎合法选择、签订委托协议、约定服务内容和质量标准、开展服务监督。企业必须履行好对受托方的监督管理责任，确保服务质量和档案安全符合要求，绝不能“听之任之、一包了之”。

　　作者单位：国家档案局

　　责任编辑：黄佳音