践行《黑土地保护法》 建立黑土地档案

　　文/付春红  李德忠  杜东明  焦晓辉  王年一

　　2022年8月1日，我国首部《中华人民共和国黑土地保护法》（以下简称《黑土地保护法》）正式施行。《黑土地保护法》明确要求“建立黑土地档案”，这标志着黑土地档案建设工作已有法可依，需依法落实。在此前，吉林省已于2018年出台《吉林省黑土地保护条例》（以下简称《条例》），首次将“建立黑土地档案”纳入法条中。作为创制性立法，《条例》为《黑土地保护法》的出台提供了地方性的经验支撑，全面推动了黑土地保护工作进程。笔者以问题为导向、以实践为基础，在业务推动和法律支撑的框架下，分析黑土地档案建设契机，探索形成黑土地档案建设路径，助力《黑土地保护法》的落实。

　　明确黑土地档案的内涵与外延

　　《黑土地保护法》采纳百家之长，明确了“黑土地”的概念，为多年来由于黑土地概念界定的不明确，出现的黑土地数据信息可用性不强、黑土地系列成果差异较大、相关档案利用价值不高等问题提供法定解决依据。

　　笔者结合《黑土地保护法》明确的“保护黑土地资源，稳步恢复提升黑土地基础地力，促进资源可持续利用，维护生态平衡，保障国家粮食安全”的立法目标以及《中华人民共和国档案法》（以下简称《档案法》）中对档案的定义，明确了“黑土地档案”的概念，即县级以上人民政府自然资源主管部门及有关部门在从事黑土地保护、利用和相关治理、修复等活动中直接形成的对黑土地资源保护和基础地力提升具有保存价值的各种文字、图表、声像、数据、数据库、样本等不同形式的历史记录。

　　其释义如下：

　　第一，概念中“县级以上人民政府自然资源主管部门及有关部门”，源自《黑土地保护法》第九条，确定了“黑土地档案”建设的形成机构和责任单位。明确档案建设主体，强化主体意识，落实主体责任，是档案建设工作运行的根本保障。

　　第二，概念中“从事黑土地保护、利用和相关治理、修复等方面活动”，源自《黑土地保护法》第二条，确定了“黑土地档案”的来源和建设范围。来源反映了档案产生的背景、形成的环境，是实践的基础。划定归档的界限，拟定归档范围，是档案精准建设的前提。

　　第三，概念中“对黑土地资源保护和基础地力提升具有保存价值”，源自《黑土地保护法》第一条，确定了“黑土地档案”的建设目标和价值。目标量化实践，是黑土地档案建设的主旨。价值是鉴定归档的依据和建档原则，也是优化档案资源的有效途径。

　　第四，概念中“文字、图表、声像、数据、数据库、样本等不同形式的历史记录”，源自《档案法》及黑土地保护工作实践积累，确定了“黑土地档案”的表现形式。建设中要遵循不同形式档案形成的特点，维护其本质属性，制定科学的管护方法，为优质、高效的利用活动提供便利。

　　依托《黑土地保护法》形成“黑土地档案”的概念，梳理“黑土地档案”建设的内涵与外延，既是对“黑土地档案”的认知总结，又是开展黑土地档案建设的起点。

　　黑土地档案建设契机

　　《黑土地保护法》明确要“建立黑土地档案”，究其本质，是通过档案建设完成黑土地信息资源的系统整合，实现资源的科学管护与有效利用。实现途径就是要以现代化的技术手段和管理方式推动黑土地档案建设向系统化、科学化、规范化的目标迈进，为黑土地保护、利用、治理、修复等活动的开展提供切实有用的信息参考。

　　1.法治保障

　　《档案法》中明确提出：“把档案事业纳入国民经济和社会发展规划，将档案事业发展经费列入政府预算，确保档案事业发展与国民经济和社会发展水平相适应。”黑土地关系着国家粮食安全、民族永续发展，保护政策的落实刻不容缓。为了适应黑土地保护工作的进程，黑土地档案建设应与黑土地保护工作同步开展。《“十四五”全国档案事业发展规划》（以下简称《规划》）提出“要加强重点领域专业档案管理”，作为关系国计民生的黑土地档案建设工作迫切需要提上建设日程。《规划》还要求坚持依法治档，不断提高档案工作法治化、规范化、科学化水平。《黑土地保护法》的出台，确保黑土地档案建设必将沿着法治轨道推进。

　　《黑土地保护法》一经公布，相关职能部门各负其责、迅速落实、依法施策，黑土地保护进入“高光期”。黑土地保护工作进入新的发展阶段，迫切需要档案资源的支撑，也必将为黑土地档案建设搭建平台、创造机遇。在各项政策利好、机制完善的发展态势下，应把握最佳时机，争取各方支持，用法制力量推进黑土地档案的建设。

　　2.行业重点工作需要

　　2022年2月16日，国务院印发《关于开展第三次全国土壤普查的通知》，决定开展第三次全国土壤普查，普查时间为2022—2025年。此次普查就是要查清土壤的类型、数量、质量等方面的情况，普查中获得的黑土地土壤质量、性状和利用状况等基础数据，建立的土壤数据库和土壤样品库，形成的普查成果等都是黑土地档案的重要组成部分。要充分利用这次土壤摸底的机会，综合运用收集、采集、汇集、云集等方式接收各类黑土地信息，弥补长期以来因工作滞后导致的档案信息缺失问题。要从全局规划档案建设工作，捋顺流程，系统形成可用的黑土地档案建设方案。

　　黑土地档案建设路径

　　1.明确层级管理体制

　　此次《黑土地保护法》将黑土地保护工作纳入县级以上人民政府国民经济和社会发展规划中，黑土地档案建设作为黑土地保护工作的组成部分，同时也是实现黑土地保护目标的一项重要举措，应依法纳入黑土地保护机制。黑土地档案建设要切实履行省级建设单位统一领导、县级及以上建设单位分级管理的工作体制，依规建立层级管理工作责任制，权责清晰，方能强化档案管理主体责任，保障建设活动运行顺畅；要推行黑土地档案建设绩效管理指标责任清单制，落实组织实施的领导责任；要激活基层档案机构履职能力的新动能，夯实基础组织建设，提升基层治理效能。要进一步推动黑土地档案建设纳入黑土地保护议事协调机构职责中，便于重大事项、重点问题的统筹协调、稳步推进。

　　2.建立部门协作机制

　　黑土地保护工作涵盖农业农村、自然资源、环境保护、水行政、科技等部门，《黑土地保护法》要求建立黑土地保护协调机制。同样，黑土地档案的建设活动非一家之责，应全力整合各方力量，加强协调指导，推动构建黑土地档案建设的协调机制，促进档案资源的合理分配和最优使用。一要加强横向协作。要合力搭建黑土地档案建设的协调平台，以便增强各职能部门之间的政策协调、技术交互、环节衔接、资源共享。二要强化纵向协同。要深化省级建档单位总领、直属单位协同、上下联动的原则，探索垂直一体化模式，统一建设标准、统一组织实施，持续推进黑土地档案建设的协调发展。

　　3.综合搭建法制架构

　　加深黑土地档案建设与法规政策的融合，确保档案建设具备法治意识和政策底线。综合运用各级、各类档案法规标准，以《档案法》《黑土地保护法》等法律法规为法治基础；以《国家科技重大专项（民口）管理规定》《环境保护档案管理办法》等科技性、专业性规章为政策依据；以《归档文件整理规则》《电子文件归档与电子档案管理规范》《录音录像档案管理规范》等不同载体类别的档案标准为规范指导，科学确立黑土地档案建设秩序和行为的法治界限，搭建法制框架。此外，要做好“黑土地档案”资源共享与开发审核、质量监督与绩效考核等重点领域政策性文件的制定，深入解决档案利用的科学性与建设的规范化问题，补齐黑土地档案依法治理的法治依据。

　　4.科学设计制度体系

　　建设黑土地档案是黑土地保护的制度化产物，又需通过制度体系推动落实。制度设计要既能兼顾全局，统筹规范整个建档活动，又注重个体实际，可针对性地规范具体业务行为。一要制定综合性档案管理制度。如黑土地档案三合一制度，从拟定档案分类方法、标识情况、归档范围、保管期限等方面，维护黑土地档案建设秩序，规范黑土地档案的建设行为，促进黑土地档案工作的开展。二要建立专业性档案管理制度。如黑土地土壤样品等特殊材质的实物档案，要考虑其特性，从存储环境、保存方式、日常管护、利用条件等方面确立科学的保护与管控制度，维持其初始化性状，发挥其考证价值。

　　同时，建立质量管控制度，以保障黑土地档案建设业务流程。一是质量标准前置。按照“源头治理”的原则，将通常设定在归档时的档案记录方式、载体、格式等标准要求，移至文件材料形成时加以约束，从根源上解决建设过程中校准滞后、重复性规范等问题。二是质量监督全程。从机制落实情况、档案质量情况，档案管控情况、档案服务情况等方面细化内容。依照“按时督导、及时整改、适时回访”的原则进行质量管控，有效监督黑土地档案建设全过程，促进流程的规范化运行。三是质量考核控尾。自2015年吉林省启动国家首批黑土地保护利用试点开始，“档案管理”就被纳入黑土地保护利用试点绩效考核指标体系中。在《黑土地保护法》公布后，吉林省又将“档案管理”自二级指标调整为一级指标，成为黑土地保护目标责任制九大考核指标之一。质量考核避免了档案管理流于形式，保证了建档流程落实的进度和准度。

　　5.推动实践示范先行

　　在《黑土地保护法》公布前，笔者及同事已先期启动黑土地保护利用标准体系建设工程，并制定了《黑土地质量档案管理规范》，为黑土地档案建设提供了标准化实践模拟。要探索建立黑土地档案标准化建设试点，发挥示范引领效应，拓展发现问题、解决问题的渠道，带动黑土地档案标准化建设实践与科技攻关，加速黑土地档案建档模式集成，全面推进黑土地档案工作发展进程。

　　保护、利用好黑土地，就是留住全世界可持续发展的根基，是人类社会义不容辞的共同责任。建设好黑土地档案，切实把法规条例转化为档案治理效能，促进黑土地保护和档案建设同推进、共发展，是党领导下服务经济和民生需求的档案工作的历史使命。

　　作者单位：吉林省土壤肥料总站（吉林省黑土地质量保护监测中心）

　　责任编辑：周拯民