加强重特大灾害事故档案管理的思考

　　文/郭能华   陆颖蕊

　　我国是世界上自然灾害最为严重的国家之一，灾害种类多、分布地域广、发生频率高，同时，安全生产仍处于爬坡过坎期，各类安全风险隐患交织叠加，重特大生产安全事故易发多发。建设重特大灾害事故专题档案数据库对于总结应急处置经验教训、辅助现场决策、防范化解风险等具有重要的凭证价值和借鉴参考意义。笔者对重特大灾害事故档案特点及管理现状进行分析，对建设重特大灾害事故专题档案数据库进行探讨，以期为建设相关专题数据库工作实践提供参考。

　　重特大灾害事故档案特点

　　重特大灾害事故档案主要是指党和国家组织开展重特大自然灾害、重特大生产安全事故应对工作中形成的具有保存价值的历史记录。从目前应急管理部门收集到的重特大灾害事故档案来看，主要有以下特点：

　　1.档案涉及面广

　　重特大自然灾害档案涉及洪涝、干旱、台风、低温冷冻、雪灾、地震、崩塌、滑坡、泥石流、堰塞湖、森林和草原火灾等多个种类，重特大生产安全事故档案涉及煤矿、金属和非金属矿山、危险化学品、烟花爆竹、其他工商贸、建筑施工、交通、火灾等多个领域。

　　2.档案涉及部门多

　　由于重特大灾害事故救援专业性强、处置复杂，除国家综合性消防救援队伍外，需要交通、气象、水利、勘测、设计、施工甚至军队等各方面力量高效协同应对，在整个应对处置以及后期的调查评估和处理等环节产生的档案均涉及多个层级和部门。

　　3.档案时间跨度长

　　重特大灾害事故从事件发生到应急处置与救援、调查与评估、事后恢复与重建，通常都要经历较长的时间，与之对应，收集档案的时间跨度相对较长，短则3个月，长则数年之久。

　　4.档案资源量大

　　重特大灾害事故应对处置工作涉及面广、系统性强，抢险救援、调查组织、现场勘查、技术分析、调查取证、处理批复、责任认定、督导帮扶等各个环节都会以各种形式和载体产生大量的档案资源。如2021年河南郑州“7·20”特大暴雨灾害调查，仅前期调查收集到的档案资料就有2400余册。

　　重特大灾害事故档案管理现状及存在问题

　　1.管理现状

　　（1）法规制度情况

　　长期以来，重特大灾害事故档案分别纳入各层级、各部门文书、专业、音像等相应门类进行管理，随履责过程中形成的其他文件一起归档，档案资源管理比较分散，制度体系尚不够健全。如针对事故灾难，2008年国家安全监管总局、国家档案局印发了《生产安全事故档案管理办法》，但其只针对事故调查阶段的档案收集、整理、归属、流向等作出规范，对于事故应急处置全流程各环节的档案汇集、加大档案利用力度等缺少相应规定。自然灾害档案亦缺少专门的制度进行规范。新冠肺炎疫情防控工作开展以来，国家加强了对突发事件应对活动相关档案的管理。2020年6月通过的新修订的档案法第一次明确“应当建立健全突发事件应对活动相关档案收集、整理、保护、利用工作机制”，“应当加强对突发事件应对活动相关档案的研究整理和开发利用，为突发事件应对活动提供文献参考和决策支持”。同年12月，国家档案局印发《重大活动和突发事件档案管理办法》，对建立重大活动和突发事件任务清单、提前介入机制及专题数据库建设等作出制度性安排。2021年6月，中办、国办印发《“十四五”全国档案事业发展规划》，明确提出在“十四五”期间要统筹重大历史事件、重大活动、突发事件应对活动等档案专题数据库建设。2022年9月，中办、国办印发《关于加强重特大事件档案工作的通知》，对完善法规制度、强化档案收集、科学推进数据库建设、提升档案利用效能、加强组织领导等提出明确要求，凸显了党和国家对重特大事件档案工作的高度重视。各地各部门积极贯彻落实，研究起草相关制度规范，浙江、福建、黑龙江、甘肃、陕西、山西等地已相继出台落实措施。但重特大事件涉及多层级、多部门、多门类，相关体系建设是项系统工程，配套细化的标准规范仍需在国家档案主管部门的统筹领导下逐步推进建设。

　　（2）工作实践情况

　　重特大灾害事故的应对处置涉及预防与应急准备、监测与预警、应急处置与救援、调查与评估、事后恢复与重建等各个环节。从当前我国对重特大灾害事故应对处置责任分工来看，预防与应急准备、监测与预警、事故恢复与重建等主要是由县级以上地方各级人民政府负责，产生的档案通常由负责应对的有关部门收集保管。抢险救援主要是由灾害事故发生地省级人民政府负责组织，国家层面有关部门负责指导、协调和支持，抢险救援产生的档案通常由参与救援的部门收集保管。灾害评估、事故调查和督导评估根据灾害事故等级实行分级负责，其中，特别重大灾害事故由国家层面有关部门牵头负责，重大灾害事故由省级层面有关部门牵头负责，相关档案由牵头部门负责统一收集管理。

　　2.存在问题

　　一是档案记录不完整。由于相关工作机制不健全，未在应急预案中明确档案工作责任部门、人员和职责，重特大灾害事故应对处置缺少专门人员负责全程记录，未能从源头抓好档案的留存。加之重特大灾害事故的发生具有随机性和紧急性，抢险救援阶段将挽救生命置于首位，难以及时完整地记录和留存档案资源。

　　二是档案收集不齐全。由于配套制度建设滞后、重特大灾害事故应对过程信息不对称等因素，档案部门难以从源头对重特大灾害事故档案工作进行监督指导，导致档案收集具有一定的主观性和随意性，有的“有啥收啥”、没有形成闭环，有的“大包大揽”、没有形成体系。

　　三是档案保管不集中。重特大灾害事故应对处置工作涉及多个层级和部门，相关部门在其职责范围内形成的档案通常是由相关部门各自分散保管，同一起重特大灾害事故档案并没有以事件为中心进行成套保管或专题保管。

　　四是档案利用不充分。重特大灾害事故档案保管较为分散，易形成信息孤岛；跨地区、跨部门、跨层级的资源共享和利用机制尚不健全，影响了档案信息深度编研和利用，难以最大化发挥重特大灾害事故档案在突发事件应对处置工作中的支撑作用。

　　加强重特大灾害档案管理的思路

　　1.健全重特大灾害档案收集机制

　　建立前端控制和源头管控的收集机制，做到各部门、各门类、各环节档案应收尽收、应归尽归，集中统一管理。

　　一要明晰工作责任。凡是成立临时性工作机构组织开展重特大灾害抢险救援、灾害评估或事故调查，以及整改措施落实情况评估督导的，由临时工作机构的牵头部门负责收集、整理、归档临时工作机构形成的全套文件材料，参与部门协同配合；其他工作环节形成的文件材料由各相关部门责任机构负责收集、整理、归档。档案主管部门牵头抓总，加强顶层设计和统筹协调，灾害事故档案形成部门各负其责，密切协作，建立数据汇集的工作机制和有效载体。

　　二要明确归档范围。将重特大灾害事故应对工作各环节形成的全部材料纳入归档范围，主要包括：领导批示，请示报告，值班信息、舆情专报、突发事件预警和灾情发布信息，启动、调整、终止应急响应的相关材料，领导指挥调度、赴现场指挥救援、会商研判的材料，应急处置工作方案、进展报告，复盘视频、教育警示片，感谢信、表彰奖励、记功嘉奖、新闻报道等；其他与重特大灾害事故应对工作相关的有保存价值的各类文件材料。

　　三要规范取证材料。灾害调查评估、事故调查处理工作中需要调取大量的取证材料，这些材料来自多个部门，是重特大灾害事故档案的重要组成部分。如果缺少统一、规范的要求，会极大地影响后期归档整理的规范性，且会增加不少工作量。因此，应在取证时就明确以下要求：调取的取证材料为复印件时，注明“与原件一致”，由提供单位主要负责人签名并加盖单位公章；调取的取证材料装订成册，逐页编制流水页码，封面包括标题、资调函号、提供单位、日期和册内总页数等必要的要素，标题要概括册内文件主要内容，编制册内文件目录，包含每份文件序号、标题和所在页码，同时提供电子版目录。

　　2.建设重特大灾害事故专题档案数据库

　　基于对重特大灾害事故档案资源完整收集、集中保管和充分利用等迫切需求，有必要建设全国重特大灾害事故专题档案数据库，统一汇集各地重特大灾害事故档案资源，构建重特大灾害事故档案资源数据集中保管和共享利用中心。

　　一是制定标准规范。结合重特大灾害事故特点，聚焦档案整理、数字化、移交与接收等关键环节，制定目录数据结构规范、全文数据结构规范、分类规范、报送规范等相关标准规范。

　　二是搭建管理平台。依托数字档案馆（室）或电子档案管理系统，建设具有数据录入、原文上传、档案检索、借阅授权、Web查询与利用等功能的重特大灾害事故专题档案数据库管理平台。搭建专题数据库平台时，应当考虑技术环境匹配、功能模块实现、技术标准规范等问题，尽量选择合适的、成熟的、可扩展的、符合国家有关标准的数据库技术。

　　三是归集档案数据。遵循档案归属不变、数据集中、安全保密的原则，按照收集齐全、整理规范、交接有序、确保安全的要求，分层级、分类别、分载体汇集档案数据。其中，分散在各层级、各部门的重特大灾害事故档案资源，要实现横向和纵向汇交；同一类型重特大自然灾害、同一类型重特大事故档案资源，要实现分类归集；不同形式和载体的各类档案，如纸质、电子文件、照片、录像、录音、新闻信息、社交媒体、实物等，应确保应收尽收、应归尽归。通过变“零散分布”为“集中管理”，推进重特大灾害事故档案资源整合。

　　四是信息挖掘利用。聚焦重特大灾害事故档案特点，主动研判档案利用需求，充分利用现代信息技术，整合力量开展档案资源深度开发。构建重特大灾害事故共享利用中心，通过在线检索、“一对一”服务、档案编研、知识呈现等方式，实现重特大灾害事故档案信息资源方便、快捷、高效共享利用。

　　作者单位：应急管理部档案馆

　　责任编辑：王玥